关于检察监督制度的理解与适用

  为了落实中央有关文件提出的“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”的改革项目，新民事诉讼法加强了人民检察院对民事诉讼的法律监督。新民事诉讼法加强检察监督主要表现为三点：一是扩大检察监督范围，检察机关对违反国家利益和社会公共利益的民事调解书可以实施法律监督；二是增加检察监督方式，规定检察机关可以采用抗诉、检察建议等方式实现法律监督；三是完善检察监督程序，对当事人的申请须在三个月内审查完毕以及赋予检察机关在履行法律监督时有调查核实证据的权力。这些规定，对于强化检察监督，保障权利实现，促进司法公正，维护司法权威，将起到促进作用。与此同时，为了解决多头申诉、多头审查以及终审不终等问题，这次修法还确立了“法院救济先行，检察监督断后”的申请再审“路线图”，进一步规范了当事人行使权利的路径。根据该“路线图”设计，在法院以及检察院各处理一次后，当事人便不得再行使程序性权利。这从制度上确立了有限再审制度，也是依法办事、依规律办事的体现，有力地促进了我国社会主义法治国家的建设。

  一、关于检察建议

  新民事诉讼法第二百零八条除确认了原有的抗诉方式之外，还增加了检察建议这一检察监督方式。人民检察院依照审判监督程序提出的旨在启动再审的检察建议，是将2011年3月最高人民法院、最高人民检察院会签文件《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（“两高”会签文件）中相关内容上升为立法而形成。我们认为，在司法实践中执行这一新制度应当注意以下几点：

  （一）关于检察建议的受理审查

  1.审查是否提交相关书面材料。检察机关提出检察建议，应当一并移交检察建议书以及本案原审当事人的申请书和相关证据材料。

  2.审查检察建议的对象是否正确。检察机关建议再审的对象，应当是已经发生法律效力且依法可以再审的判决、裁定，或者损害国家利益、社会公共利益的调解书。我们认为，对损害国家利益、社会公共利益的调解书中的“损害国家利益、社会公共利益”的认定，应当从严把握。 

  3.审查是否符合新民事诉讼法第二百零九条第一款的规定。即向人民检察院申请前，当事人已经向人民法院申请再审，被人民法院裁定驳回，或者人民法院逾期未作出裁定的。

  4.审查是否经相关组织讨论决定。“两高”会签文件仍有效力，在司法实践中应当继续执行。根据该文件，由于检察建议是人民检察院对同级人民法院生效裁判的监督方式，其被提交人民法院之前应当经过该人民检察院检察委员会讨论决定。

  （二）决定是否再审的程序适用

  司法实践中，应当注意区别人民检察院提出检察建议的标准和人民法院采纳检察建议的标准，前者为具有新民事诉讼法第二百条规定的再审事由，后者为新民事诉讼法第一百九十八条规定的原裁判确有错误的情形。在具体操作中，人民法院收到检察建议后，应当在三个月内进行审查，发现确有错误，或者检察建议针对的再审判决、裁定有明显错误，需要再审的，由该院院长提交审判委员会讨论决定。也就是说认为检察建议成立的，依职权启动再审。经人民法院审查认为检察建议不成立的，应当书面回复人民检察院，并说明理由。

  二、关于检察抗诉

  最高人民检察院对各级人民法院的生效判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院的生效判决、裁定，有权提出抗诉，是原有规定。2012年修改民事诉讼法时，对抗诉的条件又注入了新的内容。我们认为，在司法实践中应当注意以下几点：

  （一）对抗诉的形式审查

  新民事诉讼法第二百一十一条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定……”在一般情况下，人民法院对于抗诉案件应当作出再审的裁定，但是否一律均作出再审的裁定，最高人民法院2012年4月公布的指导案例7号《牡丹江市华隆房地产公司与牡丹江市宏阁建筑安装公司建设工程施工合同纠纷抗诉案》，以生动的案例解释了“三十日内”对检察机关抗诉予以形式审查的必要性。

  1.审查是否提交相关书面材料。人民检察院根据当事人的申请对民事案件提出抗诉的，人民法院应审查是否具有抗诉书和本案原审当事人的申请书及相关证据材料。

  2.审查抗诉的对象是否正确。人民检察院抗诉的对象应当是已经发生法律效力，且依法可以再审的判决、裁定或者损害国家利益、社会公共利益的调解书。对于民事裁定应当区别对待，除驳回起诉、不予受理的裁定可以抗诉之外，新民事诉讼法第一百五十四条规定的其他各种裁定、不予撤销仲裁裁决的裁定、诉讼费负担裁定、企业法人破产还债程序终结裁定、驳回当事人申请再审的裁定、执行程序中的裁定等，均是程序性的裁定，由于没有诉的内容，均系依法不可以抗诉再审的裁定。

  3.审查抗诉书是否指明法定事由。抗诉所针对的发生法律效力的判决、裁定，具有新民事诉讼法第二百条规定情形之一的。

  4.审查是否符合新民事诉讼法第二百零九条第一款的规定。即向人民检察院申请前，当事人已经向人民法院申请再审，被人民法院裁定驳回，或者人民法院逾期未作出裁定的。

  （二）形式审查后的处理

  经形式审查，发现材料不符合要求的，人民法院首先要与检察机关沟通，要求其撤回或补正；检察机关坚持不予撤回或补正的，才可以裁定不予受理。

  （三）审查中应注意的问题

  需要指出的是，人民法院对抗诉案件的审查程序应当是形式性审查，至于抗诉理由是否应当支持，应是裁定再审之后再审的任务。同时应当明确的是，抗诉是国家法律赋予检察机关的一项法律监督权，一般情形下，接受抗诉的人民法院应当裁定再审。审查不是限制检察机关的抗诉，而是在检察机关抗诉出现随意性的情况下，减少和避免人民法院在处理中遇到的程序法上的难题和困境。

  三、与检察监督衔接以及涉诉信访问题

  为确保2012年修法成果落到实处，在理解和适用“法院救济先行，检察监督断后”过程中，我们认为应注意以下几点：

  （一）申请检察监督的路径

  符合新民事诉讼法第二百零九条规定情形的案件，当事人可向人民检察院申请检察建议或者抗诉，当事人向人民法院信访申诉要求再审的，人民法院应当告知其向人民检察院反映诉求。同时，考虑到法律从制定到实施往往需要一个过程，特别是大多数涉诉信访群众，受限于教育背景、工作经历、生活环境等因素，不能充分理解法律修改的情况，或惯性使然而会坚持向人民法院信访申诉要求再审，人民法院应积极释明法律，告知当事人向相关机关申诉。

  （二）对民事诉讼法修改前生效裁判的检察监督的适用

  民事诉讼法修改增设的第二百零九条,并没有规定当事人申请检察监督的期间。故新民事诉讼法实施后，对于人民法院2013年1月1日之前作出的符合新民事诉讼法第二百零九条第一款第（一）、（三）项情形的案件，当事人仍可向人民检察院申请检察建议或者抗诉。当事人向人民法院信访申诉要求再审的，人民法院不予受理，并耐心向当事人作好解释工作。

  （三）涉诉信访终结案件一般不适用检察监督

  此次民事诉讼法修改前，为贯彻落实中央关于涉诉信访终结工作的要求，依据法律规定，最高人民法院制定了《人民法院涉诉信访案件终结办法》。按照办法规定，各级人民法院严格落实“四个到位”的要求，先后终结了一批涉诉信访积案，保障了当事人的诉讼权利，解决了信访群众反映的合理诉求，促进了社会和谐稳定，获得了中央的肯定和支持。对于这一特定时期的做法，在民事诉讼法修改生效后，我们认为不应予以否定，涉诉信访终结案件当事人依据新民事诉讼法第二百零九条的规定申请检察监督的，人民检察院一般不宜再提起检察监督，否则将导致终结案件反复，影响社会稳定。

  （四）对未经申请再审的案件申诉处理

  新民事诉讼法第二百零九条设定了当事人申请检察建议或者抗诉的前置条件，即经人民法院再审审查或者再审审理。故不具备前置条件的，或者没有在法定期限内申请再审的，当事人不能向人民检察院申请检察建议或者抗诉。在此情形下，当事人向人民法院信访申诉要求再审的，我们认为人民法院一般也不宜再受理审查提起再审。

  （五）对检察机关不予检察监督的处理

  人民检察院根据当事人的申请，在三个月内经过审查之后，作出了不予提出检察建议或者抗诉的决定。根据法律规定，当事人不得再次向人民检察院申诉，相应地，当事人也不能再向人民法院申诉。当事人信访申诉要求再审的，我们认为人民法院不宜再受理审查并提起再审。

  （六）检察机关提出检察建议后的处理

  人民法院经审查进入再审程序，再审维持原裁判，申请检察监督当事人不服的，或者再审改变原裁判，对方当事人不服的，无论是申请检察监督的当事人，还是对方当事人，已经穷尽民事诉讼法赋予的诉权，其诉讼程序上的权利已经得到了充分保障，故人民法院不应再作为申请再审案件受理审查。人民法院审查认为检察建议不成立，当事人向人民法院信访申诉要求再审的，我们认为人民法院不宜再受理审查并提起再审。

  （七）检察机关提出抗诉后的处理

  对于符合形式要件的抗诉，人民法院应在三十日内作出再审裁定。对不符合形式要件的，人民法院应当要求人民检察院予以补正或撤回抗诉，在此期间当事人到法院信访的，人民法院可告知其到人民检察院寻求释明。人民检察院经人民法院要求不予补正或撤回的，人民法院可以裁定不予受理。因抗诉裁定再审后，再审裁判维持原审裁判或予以改判的，双方当事人再行申诉的，我们认为人民法院不宜再受理审查并提起再审。

  此外，为确保新民事诉讼法第二百零九条的施行，当务之急是，各级人民法院应当采取多种方式，加大宣传力度，引导当事人依照法律规定有序表达诉求。特别是各高级法院，要进一步发挥进京访屏障的作用：一是切实做好当事人的服判息诉工作；二是对于当事人不服驳回再审申请或者再审裁判继续信访申诉的，尽量引导其选择向同级人民检察院申请检察建议；三是当事人执意赴京上访的，要耐心告知相关法律规定，引导其有序申诉。同时，为支持人民检察院做好检察监督工作，人民法院应与人民检察院建立交流、协作机制，通过提供近年来法院接待的当事人可能申请检察建议或抗诉情况的案件数量、类型，为人民检察院科学研判形势、优化工作配置提供参考。通过定期与人民检察院沟通，了解不予提出检察建议或抗诉的案件情况，实现信息及时共享，统一工作口径，配合人民检察院共同做好法律释明工作，消除当事人认识上的误区，促使其早日息诉罢访。