关于民事执行法律监督制度的理解与适用

  做好新民事诉讼法实施准备工作确保法律统一正确实施

  认真学习民事诉讼法修改决定，正确贯彻实施新民事诉讼法，充分发挥民事审判职能作用，是当前和今后一段时期各级法院、特别是广大民事审判和执行法官的重要任务和政治责任。为此，最高人民法院组织有关人员对于新民事诉讼法设立的一些新制度的理解与适用问题进行了专题研究，并在本报开设了“贯彻实施新民事诉讼法”专栏，连续刊登了九篇文章，供全国法院和广大法官学习参考。以上九篇文章分别围绕立案制度、公益诉讼、案外人撤销之诉、小额诉讼程序、实现担保物权程序、调解协议司法确认程序、申请再审审查程序、检察监督制度、执行法律监督等问题，介绍了立法背景和重大意义，重点对实施过程中需要注意的问题进行了深入探讨，提出了意见和建议，对于促进新民事诉讼法的统一正确实施具有重要意义。

  在实践中，全国法院和广大法官需要把握好以下几个方面：一是正确理解与适用立案制度，在协议管辖、应诉管辖、管辖权转移以及不予受理裁定等问题上，要注意依法受理各类民事案件，切实保障当事人的起诉权利；二是正确理解与适用公益诉讼制度，在公益诉讼案件范围、起诉主体、管辖法院、受理条件等问题上，要注意依法维护社会公共利益，推进“美丽中国”生态文明建设；三是正确理解与适用案外人撤销之诉制度，在撤销之诉主体范围、管辖法院、受理条件、撤销之诉救济等问题上，要注意有效遏制虚假诉讼，为案外人提供及时有效的权利救济途径；四是正确理解与适用小额诉讼程序制度，在小额诉讼程序案件范围、受理标的金额标准、当事人的举证期限、审理程序等问题上，要注意发挥该程序方便当事人参加诉讼，降低诉讼成本的独特优势；五是正确理解与适用实现担保物权程序制度，在实现担保物权申请主体、管辖法院、人民法院的审查内容等问题上，要注意保护担保物权人的合法权益，节约司法资源；六是正确理解与适用调解协议司法确认程序制度，在管辖法院、人民法院审查内容、确认法律文书的形式与效力等问题上，要注意依法有序推进多元纠纷解决机制的发展与完善；七是正确理解与适用申请再审审查程序制度，在管辖法院、可以向原审人民法院申请再审案件范围、申请再审期限等问题上，要注意实现就地解决纠纷，将矛盾化解在基层，有利于方便当事人参加诉讼；八是正确理解与适用检察监督制度，在检察建议的受理审查、决定是否再审的程序适用，以及人民法院对抗诉的形式审查、依法启动再审等问题上，要注意贯彻落实有限再审、依法纠错的立法思路；九是正确理解与适用执行法律监督制度，在执行法律监督范围、形式，人民法院对书面检察建议的办理，对滥用监督权的处理等问题上，要注意依法促进人民法院执行工作规范化，切实保障当事人的合法权益。

  2013年1月1日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过的修改民事诉讼法的决定将正式实施。新民事诉讼法有关新制度的规定比较原则，本报刊登的九篇文章也只是为这些诉讼制度的实施提供有针对性的参考依据，许多问题还需要在司法实践中进一步系统地梳理、分析、研究，提出的意见和建议也需要在司法实践中进一步检验和完善。希望全国法院和广大法官跟踪研究这些问题，对于遇到的新情况、新问题，请及时层报最高人民法院。对于贯彻实施民事诉讼法修改决定过程中遇到的其他新情况、新问题，也请及时层报最高人民法院。我们将继续组织有关人员进行专题研究，相关研究成果将继续在本栏予以刊登。

  第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，新民事诉讼法将于2013年1月1日起正式施行。该法第十四条将原人民检察院“有权对民事审判活动实行法律监督”的规定，修改为“有权对民事诉讼实行法律监督”，并在第二百三十五条规定，“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，标志着人民检察院对民事执行活动进行法律监督有了明确的法律依据，也结束了长期以来对人民检察院是否有权对民事执行活动进行监督的争论。认真学习新修改的民事诉讼法，准确领会法条的深刻含义，对于确保新民事诉讼法的正确实施，促进人民法院执行工作规范化，切实保障当事人的合法权益具有重大意义。

  2011年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称试点通知），决定在山西、内蒙古等十二个省（自治区、直辖市）开展民事执行活动法律监督的试点工作。试点工作开展一年多来，最高人民法院、最高人民检察院以及试点地区人民法院、人民检察院对民事执行活动法律监督工作高度重视，不断探索新的工作机制，非试点地方也参照试点通知的要求，积极开展工作，民事执行活动法律监督工作整体呈良性发展态势。但实践中也存在诸多问题，有的还比较严重，如理念认识存在分歧、监督启动程序不规范、监督范围随意扩大、监督方式杂乱、监督权不当行使等，在一定程度上制约和影响了民事执行活动法律监督工作的顺利开展，需要引起高度重视。

  由于新民事诉讼法只是原则性地规定了人民检察院有权对民事执行活动进行法律监督，并未对民事执行检察监督权如何运行作出具体规定。当前，新民事诉讼法正式施行日益临近，而最高人民法院、最高人民检察院共同制定具体的指导性意见尚需时日，为确保统一正确实施新民事诉讼法关于民事执行法律监督的有关规定，我们认为，人民法院应注意重点把握好以下几方面问题。

  一、关于试点通知的效力

  民事执行活动法律监督工作起步较晚，在部分地方开展试点还不到两年的时间，整体上还处于探索尝试阶段，许多问题需要系统梳理、分析、研究，理念认识需要校正、统一、深化。试点通知是最高人民法院、最高人民检察院在广泛调查、深入研究的基础上，紧密结合当前民事执行活动法律监督工作的现状联合发布的。该通知对实践中急需解决的问题进行了明确，主要规定了民事执行活动法律监督的启动方式、监督范围、监督形式、监督效力等方面的内容，对于规范人民检察院依法对民事执行活动行使监督权以及人民法院办理人民检察院对民事执行活动提起的监督案件具有十分重要的指导意义。在最高人民法院、最高人民检察院没有公布新的指导性意见之前，该试点通知的规定仍应继续实行。需要特别注意的是，随着新民事诉讼法的正式施行，试点通知的适用范围也要相应地从试点省区市扩大到其他非试点地区，即适用于全国范围，全国各级人民法院在办理民事执行检察监督案件时都要认真遵守试点通知的要求。在此还需要强调的是，最高人民法院、最高人民检察院已经开始着手制定具体的规范性指导意见，在“两高”的规范性意见发布之前，地方人民法院一般不应再与地方人民检察院联合制定发布类似的规定。

  二、关于民事执行检察监督的范围

  人民检察院依法对民事执行活动实行法律监督是法律赋予人民检察院的权力，民事执行检察监督对于规范人民法院执行行为具有积极作用。但民事执行检察监督权力的运行要遵循执行工作规律，严守权力的边界。在修改过程中，有意见认为，任何事物都具有“两面性”，如果过分强调、过度行使民事执行检察监督权，则会冲击正常的执行工作体制和执行权运行机制，打破当事人双方的平衡，带来高成本、低效率、多头监督、程序繁琐，甚至被当事人不当利用来对抗执行等一系列问题。因此，监督范围应主要限定于损害国家利益、社会公共利益等情形，即试点通知第二条确定的五种情形。司法权运行目标的统一性决定了监督与支持的一致性。在监督中支持，在支持中监督，寓监督于支持之中，有利于增强监督实效，有利于维护当事人的合法权益，更有利于维护社会的公平正义。实践中，人民法院在民事执行活动中，对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，因不当干预难以执行的；被执行人、负有协助义务的单位、自然人以及案外人以暴力威胁或其他方法妨碍、阻止人民法院执行的；被执行人有能力执行而拒不执行人民法院生效的判决、裁定，情节严重，构成拒不执行判决、裁定罪的，人民法院要及时向同级人民检察院沟通，主动要求人民检察院监督、支持，共同解决执行中的难题。

  三、关于民事执行检察监督的形式

  当前，在司法实践中，民事执行检察监督的形式多种多样，有检察建议书、纠正违法通知书、暂缓执行检察建议、更换办案人意见、说明不执行理由通知书、督促执行通知书、中止执行建议书、不予执行建议书、告知书、通知执行书、对裁定提出抗诉等。对此，试点通知第三条规定，“应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监督”。该规定已经明确了民事执行检察监督的形式——书面检察建议，程序——经检察委员会决定。民事诉讼法赋予检察机关对民事执行活动实行法律监督的职权，不同于其他法律赋予检察机关对司法工作人员渎职行为的监督权，因而不适用渎职、侵权调查等手段对民事执行活动进行监督。我们认为，试点通知的前述规定既考虑到了执行工作特点，又兼顾到了检察监督权的行使需要加强内部制约的因素，符合法律规定，在实践中应当继续坚持。人民法院在办理执行检察监督案件中，对于不符合上述要求而进行监督的，可以不予立案、不予回复。法律虽然赋予了人民检察院对民事执行活动进行法律监督的权力，但实质上是赋予了人民检察院启动对民事执行活动进行监督的程序的权力，而不是审查决定权，因此，启动监督程序的恰当方式就是提出书面检察建议。是否采纳检察建议最终还需要经过人民法院一定的审查程序来决定，实践中个别地方以纠正违法通知书等方式进行监督显然违反职权不可替代行使的基本要求。在今年六月召开的全国检察机关民事行政执行检察工作座谈会上，最高人民检察院就明确要求，民行执行检察监督要一律用检察建议书的形式，不能用违法纠正通知书等其他形式。

  四、关于对书面检察建议的办理

  人民法院、人民检察院是平等的国家司法机关，检察监督权、法院执行权也是平等的司法权，只有分工的不同，不存在地位上的高低、权力上的大小之分，对权力的行使要相互尊重。对于人民检察院以书面检察建议的形式提起监督的民事执行案件，人民法院要正式立案，组成合议庭依法审查，一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。书面回复意见要有事实认定、法律适用、违法、不违法或其他情形的分析等内容。实践中，也存在人民法院对书面检察建议置之不理、敷衍推托的个别现象。检察委员会是人民检察院讨论决定重大案件和其他重大事项的集体决策机构，对于经过检察委员会讨论决定依法提起监督的民事执行案件，人民法院严肃认真对待，严格依照有关程序处理，体现了对检察监督权的尊重，体现了人民法院办理民事执行检察监督案件审慎、严谨的态度。

  五、关于对违规监督的处理

  权力缺少有效监督和制约，就可能导致权力滥用。民事执行检察监督权亦不例外。司法实践中，民事执行检察监督权不当行使、甚至滥用的现象在个别地方依然存在。人民法院在办理民事执行检察监督案件时，认为检察监督行为违反法律规定或者检察纪律的，可以向同级人民检察院提出书面建议，对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。